TCMPA responde consulta sobre aplicação de emenda constitucional que trata do orçamento impositivo

O Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará (TCMPA), através de voto do conselheiro Lúcio Vale, respondeu à consulta formulada pela Câmara Municipal de Jacundá, sobre a interpretação da Emenda Constitucional nº 86/2015, que trata sobre o orçamento impositivo. A consulta abrange se a referida emenda constitucional aplica-se imediatamente apenas à União, não sendo estendida tal aplicação automática aos estados, municípios e Distrito Federal; e se estados, municípios e Distrito Federal detém a capacidade, decorrente de suas autonomias e auto-organizações, de implementarem ou não os orçamentos impositivos em suas respectivas Constituições e Leis Orgânicas, quando lhes convir, nos termos dos arts. 1º, 18, 25 e 29 da Constituição Federal.
Ao proferir seu voto, o conselheiro Lúcio Vale ressaltou que adotou por base o parecer da Diretoria Jurídica do TCMPA, que elaborou a seguinte resposta à consulta, em sua parte conclusiva: “A Emenda Constitucional n.º 86/2015, que introduziu o orçamento impositivo aplica-se imediatamente apenas à União, por se tratar doutrinariamente de norma referente à “Constituição da União”, não sendo estendida tal aplicação automática aos Estados, Municípios e Distrito Federal, os quais permanecem detendo a capacidade, decorrente de suas autonomias e auto-organizações, de implementarem ou não os orçamentos impositivos em suas respectivas constituições e leis orgânicas, quando lhes convir, nos termos dos arts. 1º, 18, 25 e 29 da Constituição Federal.”
O conselheiro Lúcio Vale esclareceu que o orçamento impositivo foi implementado por meio da promulgação da Emenda Constitucional n.º 86, de 17/03/2015, a qual acrescentou os §§9º a 18 ao art. 166 da Constituição Federal, os quais preveem a obrigatoriedade da observância, por parte do Poder Executivo, das emendas individuais parlamentares, no limite de 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, ressaltando que metade deste percentual deve ser destinado a ações e serviços públicos de saúde.

AUTONOMIA
Em seu parecer, assinado pelo diretor jurídico Raphael Maués Oliveira e pela assessora jurídica Paula Melo e Silva D’Oliveira, a DIJUR/TCMPA explica que, de acordo a doutrina do professor Raul Machado Horta, as normas centrais, como também as normas de reprodução, devem ser utilizadas cum granu salis. “Isso significa dizer que, a sua aplicação desacertada pode comprometer a principal característica do Estado Federal, que diz respeito à autonomia dos entes federados frente ao poder central, desempenhado pela União, isso porque, convergindo em leis nacionais, encerram norma de caráter geral, obrigando os súditos da Federação e as próprias pessoas políticas”.
Neste sentido, comenta a DIJUR/TCMPA em seu parecer, “Machado Horta assinala que a introdução de normas centrais da Constituição Federal no domínio da Constituição do Estado Federado, no exercício da atividade constituinte, converte o ordenamento constitucional do Estado em ordenamento misto na sua composição normativa, uma parte provindo do poder autônomo de auto-organização e a outra resultando da transposição das normas centrais da Constituição Federal para o campo normativo da Constituição Estadual.”
Esclarece a DIJUR que, “salvo na hipótese de normas centrais da Federação — direitos fundamentais, separação de poderes, forma de Governo e de Estado —, que independem de transposição normativa e são dotadas de imediatidade, as normas centrais de outra natureza reclamam atividade do órgão constituinte estadual, para integração dessas normas na organização constitucional do Estado. É competência do constituinte estadual a atividade de transplantação das normas centrais que devem integrar a organização do Estado e do Município.

OMISSÃO CORRIGÍVEL
Segundo os pareceristas Raphael Maués Oliveira e Paula Melo e Silva D’Oliveira, “a inércia, caracterizando descumprimento de preceito fundamental, configura omissão corrigível pelo Supremo Tribunal Federal (BRASIL, Constituição, art. 102, parágrafo único). O equilíbrio na dosagem do volume das normas centrais da Constituição Federal tem o relevo de condição essencial, para assegurar a organização e o funcionamento do complexo sistema federal de Estado. O retraimento extremado na concepção de normas centrais tende a refluir a organização do Estado ao esquema confederativo, com sacrifício dos poderes da União. A pletórica adoção de normas centrais tende a infletir a concepção federal no rumo do esquema normativo unitário, com negação da autonomia organizatória do Estado”.
“Em alinhamento com o posicionamento supracitado, entende-se que em respeito ao Estado Federal, a utilização das normas centrais deve ser dosada, na medida em que devem ser automaticamente aplicadas aos Estados e Municípios somente as normas centrais que estabelecem direitos fundamentais, ou que abordem sobre separação de poderes e forma de Governo e de Estado”, esclarece a DIJUR, prosseguindo: “Dessa forma, no tocante à EC n.º 86/2015, vislumbra-se que a referida emenda não contempla os temas já mencionados de aplicação imediata a todos os entes federados, o que significa dizer que tal norma se classifica como as “demais normas centrais”, sendo necessária, a atuação dos constituintes estaduais para efetivamente prever a transplantação do orçamento impositivo”.
A DIJUR ressalta que, ademais, seguindo tal entendimento, o autor César Augusto Carra, em seu artigo intitulado “O orçamento impositivo aos estados e aos municípios”, analisa a Constituição Federal e “pautando-se na doutrina kelseniana, distingue duas subespécies que compõe a Carta Magna. Assim, tem-se a Constituição Total, a qual decorre da estrutura lógico-jurídica do ordenamento normativo na formação do Estado Federal, com normas que se aplicam a todos os entes federados e a Constituição da União, composta de normas que possuem abrangência somente na esfera federal”.
A decisão foi tomada em sessão virtual do Pleno, realizada nesta quarta-feira (4), sob a coordenação da conselheira Mara Lúcia, presidente da Corte de Contas.