TCMPA responde consulta da Câmara de Belém sobre procedimento orçamentário, financeiro e contábil em relação ao seu Fundo de Reaparelhamento e Modernização

O Pleno do Tribunal de Contas dos Municípios do Pará (TCMPA) aprovou voto relatado conselheiro Daniel Lavareda em resposta à consulta formulada pela Câmara Municipal de Belém quanto ao procedimento orçamentário, financeiro e contábil do Legislativo municipal face ao estabelecido na Lei Municipal nº 9.045, de 17 de dezembro de 2013, que dispõe sobre o Fundo de Reaparelhamento e Modernização da Câmara Municipal de Belém.
O conselheiro relator ressaltou em seu relatório que procedeu pesquisa, junto ao acervo consultivo do TCM-PA, na busca de precedentes jurisprudenciais acerca da matéria, a qual restou positiva, a partir da base de dados disponível junto ao site da Corte de Contas, onde parte do questionamento formulado foi amplamente evidenciado em consulta formulada pela Câmara Municipal de Parauapebas (Processo no 201803373-00), que culminou com a aprovação da Resolução nº 14.359 de 06/11/2018, de relatoria da Conselheira Mara Lúcia, que deve ser revogada, em parte, haja vista a edição da Emenda Constitucional nº 109, de 15 de março de 2021, a qual estabelece vedações quanto à excepcional utilização/destinação de recursos de saldos de duodécimo, aos fundos especiais do Legislativo, instituídos por lei municipal, para além da vedação, parcial, da criação de novos fundos municipais.
Em sua consulta, a Câmara Municipal de Belém formulou dois quesitos.

1º QUESITO DA CONSULTA

No primeiro quesito a Câmara Municipal de Belém indagou qual o procedimento de contabilidade das receitas e despesas a serem adotadas no caso em concreto?

Em seu relatório/voto o conselheiro respondeu o seguinte:

“O que se evidencia na prática, quer em razão da falta de efetivo planejamento por ocasião da elaboração das propostas orçamentárias ou, de maneira mais rara, por atos zelosos de probidade de gestão, é que são apurados, ao final do exercício, saldos junto aos cofres da Câmara Municipal, os quais corresponderiam a superávit de duodécimos.

Neste sentido, preliminarmente, há de se compreender que o aludido “saldo de duodécimos”, deve, obrigatoriamente, corresponder ao “saldo líquido do exercício”, o qual compreende o saldo final deduzidos os restos a pagar (processados e não processados) e demais consignações e retenções que não foram devidamente recolhidas a seus respectivos beneficiários (situações evidenciadas no 3o Quadrimestre ou 2o Semestre, de cada exercício, no Relatório de Gestão Fiscal – RGF, através dos Demonstrativos de Restos à Pagar e de Disponibilidade de Caixa).

Como já dito, após a promulgação da Emenda Constitucional no 109, de 15 de março de 2021, este saldo líquido originário do duodécimo não mais poderá compor os recursos do Fundo Especial, devendo ser restituído ao Poder Executivo Municipal ou deduzido das parcelas de duodécimos do exercício subsequente, conforme preceituam os já transcritos §§1o e 2o, do art. 168 da CF/88.

No entanto, as Câmara Municipais dependendo da sua estrutura arrecadam outras receitas além do duodécimo decorrente de várias operações dentre as quais destacamos as receitas de aplicações financeiras, receitas de aluguéis / cessão de espaço físico, receitas de reembolso de despesa com cessão de servidores, receitas de prêmios de seguros originários de sinistro de bens, ressarcimentos diversos, receitas de cauções, receitas de negociação de folha de pagamento de servidores e outros tipos de ingressos extraorçamentários, os quais não impactam ou alteram os valores e percentuais definidos para fins de duodécimo, que passam a ser as receitas que comporão o Fundo Especial.

Por oportuno, destaco que o art. 43, §2o, da Lei Federal nº 4.320/64 conceitua o superávit financeiro como “a diferença entre o ativo financeiro e o passivo financeiro conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles vinculadas”.

Nos termos do artigo supracitado, denota-se que o superávit financeiro consiste na diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, reunindo-se os saldos dos créditos adicionais transferidos, bem como as operações de créditos neles vinculadas. Portanto, trata-se de saldo financeiro e não de nova receita a ser registrada, não devendo ser reconhecidos como receita orçamentária, daí a necessária distinção de tais valores, das nominadas receitas públicas.

Dito isso, passo a evidenciar o estabelecido no art. 2o da Lei Ordinária Municipal nº 9.045/2013, que instituiu o nominado Fundo de Reaparelhamento e Modernização da Câmara Municipal de Belém, tal como segue:

Art. 2o. Constituirão recursos financeiros do Fundo de Reaparelhamento e Modernização da Câmara Municipal de Belém:
I – As dotações orçamentárias do Município e os créditos adicionais a ele destinados;
II – Os resultantes de convênios, contratos e outros acordos ou ajustes celebrados pela Câmara Municipal de Belém, com instituições públicas ou privadas, governamentais e não-governamentais, nacionais, estrangeiras ou internacionais;
III – Os provenientes do recolhimento das taxas de inscrição em concurso público da Câmara Municipal de Belém;
IV – As contribuições, auxílios ou subvenções recebidas de quaisquer pessoas físicas ou jurídicas, ou organismos internacionais, públicos e privados;
V – Recursos auferidos em razão de aplicações financeiras;
VI – Valores cobrados pela expedição de certidões, extrações de cópias reprográficas e prestação de outros serviços de natureza similar;
VII – Alienação de materiais e bens inservíveis;
VIII – As garantias retidas dos contratos administrativos e multas deles decorrentes;
IX – As provenientes da prestação de serviços a terceiros, especialmente pela TV Câmara Municipal de Belém;
X – As provenientes de multas impostas pela Câmara Municipal de Belém, bem como os valores caucionados para participação em licitações;
XI – As provenientes da venda de assinaturas ou volumes avulsos de revistas, boletins ou outras publicações editadas pela Câmara Municipal de Belém;
XII – As provenientes de alugueis ou permissões ou autorizações de uso de edifícios da Câmara Municipal de Belém;
XIII – Quaisquer outras receitas que legalmente lhe possam ser incorporadas.

PARÁGRAFO ÚNICO. Ao final de cada exercício, havendo resultado positivo entre o confronto das disponibilidades financeiras da Câmara Municipal de Belém e as obrigações decorrentes da execução orçamentária da despesa, o valor apurado será integralmente utilizado como recurso para a abertura de crédito suplementar às dotações orçamentárias do Fundo Especial da Câmara Municipal de Belém.”

Nesta primeira análise, caberia uma alteração no inciso I do art. 2o, pois conforme o estabelecido nos §§1o e 2o do art. 168 da CF/88, os mesmos não mais poderiam integrar o Fundo Especial, porém cabe ressaltar que para a implantação deste Fundo, o procedimento a ser utilizado encontra-se definido no art. 9o da presente Lei, onde faz-se necessária a abertura de crédito adicional especial, devendo ser criada uma Unidade Orçamentária específica para o presente Fundo.

Quanto aos demais recursos financeiros pertencentes ao referido Fundo, os mesmos estão revestidos de legalidade, cabendo, no entanto, uma observação no que se refere ao Inciso V que trata dos recursos auferidos em razão de aplicações financeiras, onde destas, devem ser excluídas as aplicações financeiras provenientes de cauções efetivadas em moeda corrente devidamente depositadas em instituição financeira vinculada a contratos administrativos que as originaram.

No que se refere às despesas do Fundo Especial, as mesmas estão evidenciadas no art. 1o da Lei Ordinária Municipal nº 9.045/2013, que ora transcrevemos:

Art. 1o. Fica criado o Fundo de Reaparelhamento e Modernização da Câmara Municipal de Belém, cujos recursos se destinam a apoiar, em caráter supletivo, seus programas e projetos de desenvolvimento, bem como a ampliar sua capacidade instalada e ao atendimento de despesas:
I – Com execução de obras e reforma das instalações destinadas ao funcionamento das atividades administrativas e seu reaparelhamento;
II – Com manutenção em geral, compreendendo-se a aquisição de material de consumo, bem como de outras despesas necessárias ao funcionamento da Câmara Municipal de Belém;
III – Com a operacionalização de atividades administrativas finalísticas, capacitação e qualificação de servidores para exercício de suas atividades;
IV – Com aquisições de imóveis, veículos, materiais e equipamentos permanentes, móveis em geral e demais materiais específicos necessários ao reaparelhamento, funcionamento e à operacionalização;
V – Com aquisições de equipamentos de informática, comunicação e serviços para o desenvolvimento e manutenção da tecnologia da informação;
VI – Com despesas correntes e de capital, necessárias à manutenção, ampliação, reforma e construção de instalações físicas;
VII – Com promoção de ações, inclusive produção de programas de atividades de divulgação à população;
VIII – Com a promoção e financiamento de estudos e pesquisas que, especificamente, atendam aos interesses e à função institucional da Câmara Municipal de Belém;
IX – Com a realização de concursos públicos para cargos do Quadro de Pessoal da Câmara Municipal de Belém.
PARÁGRAFO ÚNICO. Os recursos do Fundo não poderão ser utilizados com despesas de pessoal.

Aqui encontramos divergências entre o que fora definido como despesas de Fundos Especiais vinculados ao Legislativo Municipal, didaticamente estabelecidos na Resolução nº 14.359/2018/TCMPA, pois a despeito da previsão legal e autonomia municipal, é vedada a utilização dos recursos geridos pelo mesmo, para despesas de custeio, notadamente, para despesas com pagamento de pessoal e subsídio de vereadores, ao que se estabelece, dada a natureza dos mesmos fundos, sua aplicação se restringe, precipuamente, às despesas de capital (investimentos).

Desta forma, as despesas evidenciadas nos Incisos II, III, VII, VIII, IX, e parte do VI, não possuem amparo legal ante ao estabelecido pela normativa deste TCMPA.

Assim, ao implementar o Fundo Especial criado desde 2013 no âmbito municipal de Belém, a Câmara Municipal, ora Consulente, deverá solicitar ao Poder Executivo abertura de um crédito adicional especial instituindo uma Unidade Orçamentária denominada Fundo de Reaparelhamento e Modernização da Câmara Municipal de Belém, vinculada a Unidade Gestora Câmara Municipal de Belém, atribuindo a esta unidade orçamentária uma funcional programática com os elementos de despesas vinculados a despesa de capital (investimentos), conforme estabelecido pela Resolução nº 14.359/2018/TCMPA.

As ponderações ora evidenciadas poderão constar da regulamentação do Fundo Especial, ainda não realizada, conforme estabelecido no art. 4o, da sua Lei de criação”.

2º QUESITO DA CONSULTA

No segundo quesito a Câmara Municipal de Belém indagou qual a forma de instrumentalização no orçamento deste Poder Legislativo, de acordo com o que determina o §4o do artigo 3a do supracitado diploma legal, deve ser utilizada?

Em seu relatório/voto o conselheiro respondeu o seguinte:

“Para resposta ao quesito, cumpre-me evidenciar o disposto no §4o, do art. 3o, da normal legal municipal, que estabelece, in verbis:

Art. 3o. (…)
(…)
§4o. O orçamento da Câmara Municipal de Belém deve ser dotado de instrumentos para comportar os recursos decorrentes da arrecadação dos valores previstos nesta Lei.
O orçamento do Poder Legislativo Municipal de Belém, referente ao exercício financeiro de 2021, totalizou o montante de R$-94.320.419,00 (noventa e quatro milhões, trezentos e vinte mil, quatrocentos e dezenove reais), que conforme detalhamento que estamos anexando à consulta, não tem em seu bojo nada referente ao Fundo de Reaparelhamento e Modernização da Câmara Municipal de Belém.

Logo, para a inclusão do mesmo como Unidade Orçamentária, deverá ser instituído pelo Poder Executivo um crédito adicional especial já devidamente autorizado no art. 9o da Lei Ordinária Municipal nº 9.045/2013, onde deverá ser observada a existência nos recursos financeiros estabelecidos no art. 2o do citado diploma legal, e a sua forma de aplicação (despesas) estabelecida no art. 1o, com as devidas ponderações já feitas no bojo desta consulta.

Feitos estes procedimentos, e observando o que determina o art. 5o da Lei de criação do presente Fundo Especial, que do ponto de vista técnico deverá ter uma alteração ante a questão da prestação de contas passando de trimestral para quadrimestral, devendo também ser elaborado um relatório financeiro que evidencie as receitas e despesas e seus saldos ao final do período do tempo estabelecido devidamente conciliados que integrarão a prestação de contas da unidade gestora Câmara Municipal de Belém.

Cabe ressaltar que não só este Fundo Especial, mas também a Unidade Orçamentária Câmara Municipal de Belém, que passaram a integrar a Unidade Gestora Câmara Municipal de Belém, devem ser consolidadas junto a contabilidade geral do município, estabelecida no Poder Executivo Municipal, que deve ser mensal, para efeito do procedimento de encaminhamento da Matriz de Saldos Contábeis do Município de Belém(MSC) ao ICONFI/STN, e consequentemente nos quadrimestres e no balanço geral de cada exercício financeiro, assim, por ocasião do reconhecimento dos recursos financeiros (receitas) constantes do art. 2o por parte da contabilidade geral do município, deverá haver a segregação entre o repasse do duodécimo e o repasse de recursos arrecadados / recebidos pelo Legislativo Municipal, para que desta forma não haja interferência na verificação de limites legais cujos procedimentos são exclusivamente inerentes ao duodécimo.

Ressalto que os procedimentos contábeis deverão ser implementados em observância ao estabelecido pela IN no 18/2020/TCMPA e IN no 03/2021/TCMPA.

Com base em apontamentos trazidos nesta manifestação, revogar, em parte, a Resolução nº 14.359/TCMPA de 06/11/2018, que estampa resposta à consulta formulada pela Câmara Municipal de Parauapebas, originária do Processo no 201803373-00, no sentido de excluir a excepcionalidade então estabelecida para a utilização/transferência de recursos de saldo de duodécimo aos Fundos Especiais, a partir do exercício de 2021 e de restrição à criação de novos fundos especiais, dadas as alterações consignadas nos artigos 168 e 167, da CF/88, com a edição da Emenda Constitucional no 109, de 15 de março de 2021.Esta é a resposta à consulta formulada, que submeto à deliberação do Egrégio Plenário, propondo, por fim, a fixação da ementa ao ato decisório, em virtude da consolidação dos elementos consultivos em tramitação neste TCM/PA”.